Peter Dienel

Porträt eines Pioniers

«Ich werde Dir etwas zeigen» sagt mir Professor Dr. Peter C. Dienel, und nimmt einen Flyer aus der Innentasche seiner Jacke. Drauf ist zu lesen: „Wenn Du ein glückliches Leben führen willst, verbinde es mit einem Ziel.“ Albert Einstein.

„Siehst du“, fährt er fort, „Albert Einstein hatte Recht“. Zwei Stunden mit Peter Dienel lassen die Idee Einsteins zur Wirklichkeit werden. Mit 82 Jahren scheint er zufrieden und ausgeglichen, er verfolgt weiterhin sein Ziel: Die von ihm erfundene Planungszelle muss in Deutschland und Europa zu einem regelmäßig genutzten Werkzeug der Politik werden.

Die Planungszelle wurde bereits 1970 von Peter Dienel, der zu diesem Zeitpunkt Mitglied des Planungsstabs der Staatskanzlei des Landes NRW war, entwickelt. Während dieser Tätigkeit bedrückte ihn der katastrophale Zustand der politischen und dann bürokratischen Entscheidungsprozesse: Sie waren nicht an den dringenden Langfrist-Fragen orientiert, sondern konzentrierten sich immer wieder auf die kurzfristig lösbaren Probleme. Als Antwort auf dieses Defizit erarbeitete Dienel das Konzept der „Planungszelle“(PZ). Die PZ ist eine Form der Beteiligung des Bürgers an den politischen Entscheidungsprozesse. Allerdings sollte die PZ zunächst nicht die Partizipation der BürgerInnen ermöglichen, sondern die politischen Entscheidungsprozesse von privaten und eigennützigen Interessen befreien und kompetente, deutlich im Gesamtinteresse liegende Entscheidungen zuwege bringen. Das aus dieser Zielsetzung entstandene Modell erwies sich als genial.

            Die „Planungszelle“ definiert Dienel als „eine Gruppe von 25 nach einem Zufallsverfahren ausgewählten BürgerInnen, die aus erster Hand informiert - und assistiert von 2 Prozessbegleitern - Lösungen für ein ihnen vorgegebenes, als schwer lösbar geltendes Problem erarbeitet. Diese Zufalls-Juroren werden für vier Tage von ihren arbeitstäglichen Verpflichtungen freigestellt und für diese Zeit vergütet

Aus dieser Definition ergeben sich neun Charakteristika der Planungszelle: Das erste ist die Gruppenarbeit. Die vier Tage dauernde „PZ“ tritt ständig in Fünfer-Gruppen auseinander, deren Zusammensetzung immer wieder wechselt. Dadurch, dass jeder mit jedem zusammenarbeiten muss, entsteht eine starke Gruppendynamik und eine hohe Kreativität. Dabei kann sich aber keine durchgehende Meinungsführerschaft bilden.

Das zweite Merkmal ist das Rollenangebot: Die Teilnehmer agieren während der vier Tage als Experten (sie treffen die Entscheidungen), vor allem aber als „Bürger“ ihres Staates. Sie informieren sich, versuchen dabei objektiv zu bleiben, legen Wert auf die Kooperation und identifizieren sich dann mit den Ergebnissen der Gruppe. Sie arbeiten nämlich einem Bürgergutachten zu, in dem die Ergebnisse ihrer Planungszelle festgehalten werden.

Die dritte Besonderheit ist die Vergütung. Dieses Merkmal ist eng mit dem vorherigen verknüpft und unterscheidet die Planungszelle von den meisten anderen partizipativen Verfahren. Die BürgerInnen werden hier für ihre Tätigkeit entschädigt. So wissen sie, dass sie ernst genommen werden und ihre Arbeit „wertvoll“ ist. Durch die Bezahlung der Juroren wird ihre Arbeit mit der von Politikern[1] und Experten, die gewöhnlich die Entscheidungen treffen, gleichgesetzt. Die Bezahlung ist außerdem dafür hilfreich, Menschen anzusprechen, die normalerweise nicht politisch aktiv sind.  Doch allein die Vergütung der Arbeitszeit reicht nicht aus, Menschen wirksam in den Entscheidungsprozess einzubinden.

Die vierte Eigenschaft der PZ ist daher die Freistellung der Teilnehmer von ihren täglichen Verpflichtungen zu diesem „politischen Erlebnisurlaub“ (Peter Dienel). Für Personen, die Kinder zu hüten oder ältere Familienangehörige zu pflegen haben, kann für die Zeit der PZ eine Betreuung gestellt werden.

Die fünfte Charakteristik von Dienels Konzept ist die zeitliche Begrenzung der Veranstaltung auf vier Tage. Durch diese Begrenzung wird zum einen die Neutralität der Juroren abgesichert. Zum anderen dient dieses Limit dem Rotationsprinzip: Möglichst viele Bürger sollen an dem (problemlos vermehrfachbaren) Projekt „Planungszelle“ teilhaben können, jeder soll „regieren und regiert werden“. 

Das sechste Erkennungszeichen der Planungszelle ist die Art und Weise, wie die teilnehmenden BürgerInnen ausgewählt werden. Dienel entschied sich 1970 für die Auswahl im geordneten Zufall. Dieses Verfahren war laut Dienel „vernünftig“. Es vermeidet, im Unterschied zu Verfahren wie der Wahl oder der freiwilligen Partizipation, den Durchgriff von partiellen oder privaten Interessen. Das Losverfahren garantiert außerdem eine hohe Repräsentativität. Diese öffnet dann auch für sehr unterschiedliche soziale Positionen eine Möglichkeit, endlich mal zusammenzuarbeiten und sich so kennen zu lernen. Darüber hinaus steht dieses Verfahren für den demokratischen Grundsatz der Gleichheit aller.

Das siebente Merkmal der PZ ist die Arbeit mit Laien. Die so genannten Bürgerexperten werden ja nicht nach ihrer Kompetenz sondern per Zufall ausgewählt. Diese Vorgehensweise impliziert, dass jeder Bürger kompetent ist, die gestellten Probleme zu lösen und so „seine Umwelt selber zu planen“ (Peter Dienel). 

Die BürgerInnen erhalten bei dieser Aufgabe von zwei Seiten Unterstützung. Zum einen helfen die Experten und zum anderen die Prozessbegleiter. Die Prozessbegleiter sind für die Organisation der praktischen Aspekte der PZ verantwortlich. Sie besorgen den notwendigen Raum, planen den zeitlichen Rahmen und sind am Ende für die Redaktion des Bürgergutachtens verantwortlich. Die Experten stehen für die Rückfragen der BürgerInnen zur Verfügung, nachdem sie diesen zunächst ihre Expertise oder auch die Sichtweise ihrer Interessenposition vorgestellt haben.

Die neunte und letzte von Peter Dienel definierte Charakteristik einer Planungszelle ist die Erarbeitung einer vorgegebenen Aufgabenstellung. Die Bürger können also nicht das Thema, über das sie arbeiten sollen, auswählen. Es wird ihnen vorgegeben.

Diese neun Elemente, die sich aus Dienels Definition der Planungszelle ergeben, haben sich in der über 30jährigen Praxis dieses Modells bewährt. Allerdings sind zu Beginn des Projektes auch viele Probleme aufgetreten. „Während der Testphase hatten wir z. B. Probleme mit der Ausstattung des Tagesablaufes“ sagt Dienel. „Die Idee der Arbeitsgruppe mit fünf Leuten ist erst später aufgetaucht“. Aber: „Jetzt existieren feste Regeln“. So wehrt sich Professor Dienel bis heute dagegen, für die Industrie zu arbeiten: „ Ich habe am Anfang mehrfach die Möglichkeit gehabt, das hier mit der Industrie zu machen. Ich habe das aber immer abgelehnt, weil ich der Meinung bin, dass unser Wirtschaftssystem schon dominant genug ist“. Die Konsequenz ist, dass der Pionier der Planungszelle ausschließlich für öffentliche Auftraggebern arbeitet. Diese Einstellung spiegelt Peter Dienels Weltanschauung wieder: Die nur „repräsentative“ Demokratie ist nicht mehr funktionsfähig. Daher müssen heute dringend weitergehende „einfache und preiswerte“ Lösungen gefunden werden. Eine von ihnen heißt Planungszelle.

Dienel kann sich an keine schwierigen Momente erinnern. Er war „von der Richtigkeit der Sache überzeugt…Ich war besoffen von der Idee der PZ und davon, sie voranzubringen, to push it“. Mit seiner Idee der Planungszelle war er 1970 seiner Zeit mindestens 20 Jahre voraus. Noch heute wird sie als unkonventionelles Werkzeug betrachtet. Aber Dienel glaubt an ihre Zukunft, für die Vergangenheit interessiert er sich kaum: „Ich habe keinen Wert auf Selbstdokumentation gelegt.“ Er denkt an morgen: „Wenn zehntausende von Planungszellen pro Jahr stattfinden werden und Millionen von Menschen daran teilnehmen werden“, ist er seinem Traum wohl ein Stück näher gekommen.

Im Duden wird „Pionier“ als ein Mensch definiert, „der sich einer ungewohnten Aufgabe widmet und der neue Wege öffnet, ein Wegbereiter.“ Und Professor Dienel hat den Weg der partizipativen Demokratie eröffnet. Er hat hartnäckig und beharrlich für seine Idee gekämpft und Teile seines Ziels verwirklicht. Das Konzept der Planungszelle wurde und wird erfolgreich genutzt: Seit 1978 wurden weit mehr als 300 Planungszellen organisiert, an denen mehr als 8000 Zufalls-Juroren, zumeist 4 Tage lang, teilgenommen haben. Diese hohe Zahl bürgerschaftlicher Beratung ermöglicht eine Serie von empirischen Befunden, die Dienel bereits in seinem 1978 erschienenen Buch „Die Planungszelle“ vorhergesehen hatte. Diese Befunde beziehen sich in erster Linie auf die Bürger, aber auch auf das politische System.

Die Teilnahme an einer PZ eröffnet dem Bürger seinen Anteil am Staat, an der Volksherrschaft, an der Demokratie. „Die Planungszelle ermöglicht es den Teilnehmern, ihre Rolle als Bürger zu spielen“, eine Funktion, die heute normalerweise von den professionellen Politikern, den „Berufsbürgern“ wahrgenommen wird. Für Dienel folgt aus diesem Ernstnehmen der Souveränität, dass „die Demokratie wieder funkelt“. Er beobachtet weitere Auswirkungen auf die Individuen: Bürger werden „aktiviert“, wenn sie einmal gesehen haben, dass sie Einfluss ausüben können. Wer einmal an einer PZ teilgenommen hat, kann, so Dienel, nicht mehr aufhören, sich in die Politik einzumischen: „Ich kriege Briefe und Anrufe von Leuten, die Gruppen gebildet haben. Die blühten auf“. 1996 wurde in der Stadt Hannover eine Reihe von Planungszellen (300 Zufalls-Juroren) mit der Aufgabe betraut, den öffentlichen Nahverkehr der Stadt zu erneuern. Nach dieser Beratung haben ca. 80 der PZ-Teilnehmer eine Initiative gegründet, die die Umsetzung ihrer Entscheidungen beobachten soll. Dieser Effekt der Partizipation zeigt, dass die Menschen eigentlich nicht passiv sind sondern heute nur passiv gehalten werden. Der dritte Aspekt, den Dienel beobachtet, ist: PZ-Teilnehmer lernen nicht nur, in Gruppen zu arbeiten. Sie treffen auch auf Vertreter von anderen sozialen Schichten und stellen gemeinsam fest, dass es Interessen gibt, die über ihre eigenen, persönlichen Interessen hinausgehen. Sie fangen plötzlich an, das „Gemeinwohl“ zu erkennen und zu wollen.

Verlässt man die Mikroebene, kann man feststellen, dass die PZ sich auch auf das soziale System als Ganzes auswirkt. Die Auswahl der Teilnehmer nach dem Zufallsprinzip ermöglicht besser als jede andere Form der Partizipation eine realistische Repräsentation der gesamten Bevölkerung. Dies soll anhand eines konkreten Beispiels illustriert werden: 2001 wurden im Bundesland Bayern Planungszellen mit 425 Teilnehmern zu Problemen des Verbraucherschutzes durchgeführt. Von diesen Laien-Juroren waren 55% Frauen. Das entspricht relativ genau der Bevölkerung Bayerns, die sich zu 52% aus Frauen zusammensetzt (s. Abb.). Im Unterschied dazu, sind nur 26% der Landesabgeordneten bzw. 20% der Bundestagsabgeordneten Frauen. Das Losverfahren ermöglicht also Partizipation, ohne geschlechtliche Untergleichheiten zu vertiefen.

            Die Lösungen und Vorschläge der BürgerInnen sind rational und vor allem gemeinwohlorientiert. Der Gruppenprozess und die Arbeit als vergütete Experten führt dazu, dass die Bürger die beste Lösung zu finden suchen. Das Beispiel der Autobahn „Urbina-Maltzaga“ im spanischen Baskenland zeigt, dass die PZ dabei zu sehr guten Ergebnissen kommt. Bei der Planung dieser Autobahn sollte unbedingt das Fiasko des zuvor geplanten Streckenabschnitts „Leizaran“ verhindert werden. Damals wurde die Strasse von „oben“ geplant und dann unter hohen Kosten, trotz einer Vielzahl von gewalttätigen Protesten, so durchgesetzt. Der Abschnitt „Urbina-Maltzaga“ wurde dagegen zunächst in Planungszellen von 350 Zufalls-Bürgern aus den anliegenden Städten und Landkreisen diskutiert. Die Vorschläge dieser Planungszellen (NIP = Nucleos de Intervencion Participativa) wurden von der Bevölkerung akzeptiert und dann ohne Probleme realisiert. Dieses Ergebnis zeigt, inwiefern Partizipation zu guten und legitimen Lösungen führen kann. Vor diesem Befund kann man der folgenden Aussage von Dienel nur Glauben schenken: „Die massenhafte Benutzung [des Modells] wird eine völlig neue politische Kultur ermöglichen“.

Ebenso glaubhaft erscheint Dienel, wenn er eingesteht: „Ich habe aber viel Zeit auf das Projekt verwendet. Meine Kinder haben ihren Vater fast gar nicht gesehen“. Sein Lebenswerk war und ist für ihn „die Planungszelle“, die er auf Kosten seines Privatlebens entwickelt und ausgearbeitet hat. Auf die Frage, ob er sich als Pionier der partizipativen Demokratie sieht, antwortet er bescheiden: „Das ist mir egal.“ Wichtig ist ihm, dass die Menschen dieses Modell entdecken und benutzen. Von Schwächen des Modells spricht Dienel selten. Es gibt aber durchaus Punkte, die an der PZ kritisiert werden können, z. B. die hohen Kosten, die Exklusivität der Teilnahme oder die Vorgabe des Problems.

Eine PZ kostet bis zu 30.000 Euro. Das heißt, dass ein Projekt mit vier Planungszellen bis zu 120.000 € kostet, bei acht PZ bis zu 240.000€. Auf den ersten Blick, scheint die Planungszelle also ein sehr teures Unterfangen. Allerdings müssen die Kosten einer Planungszelle mit denen der traditionellen politischen Entscheidungsprozesse verglichen werden. Ein Problem an dieser Stelle ist, dass man gar nicht weiß, wie viel eine solche Entscheidung kostet. Ein Vergleich scheint daher schwierig. Aber schon eine einfache Berechnung könnte das Kostenproblem „entmystifizieren“: Im Jahre 2002 hat das französische Parlament 741 Millionen € „gekostet“ (461 Millionen € für die Volksvertretung und 280 Millionen € für den Senat). In diesem Zeitraum hat das französische Parlament 122 Gesetze verabschiedet. Mit 741 Mio € könnte man allerdings auch mindestens 24.700 Planungszellen durchführen und damit 24.700 gemeinwohl-orientierte Entscheidungen treffen.

Die Exklusivität der Teilnahme wird auch kritisiert. Das muss ebenfalls relativiert werden. In der Vorbereitungsphase eines PZ-Projektes werden alle erkennbaren Vertreter der relevanten Interesse eingeladen (Vereine; politisch Aktive; Experten; Betroffene). Sie haben hier die Möglichkeit, ihre Standpunkte einzubringen, und treten später als Referenten in der entsprechenden Arbeitseinheit einer PZ auf. Dort wird immer kontrovers informiert, d.h. man braucht für jedes der angesprochenen Probleme 2 Vertreter unterschiedlicher Interessen. Gleichzeitig wird die Auswahl der Teilnehmer per Zufallsprinzip durchgeführt. Auf diese Weise ist sichergestellt, dass alle sozialen Schichten in der Planungszelle vertreten sind. Eine solche Repräsentativität wäre bei einer freiwilligen Beteiligung nicht gegeben, - und alle haben hier die gleiche Chance gehabt.

Die letzte Kritik bezieht sich auf die Themenauswahl. In der Tat steht den Teilnehmern einer PZ keine Themen-Selbstbedienung zu. Ihre Aufgabe wird ihnen vorgegeben. Die Vielzahl ungelöster, aber miteinander zusammenhängender Probleme ist als solche nämlich gar nicht bearbeitbar. Hier kann nur arbeitsteilig vorgegangen werden. Über die Abgrenzung eines solchen Problemausschnittes hat deswegen der unabhängige Durchführungsträger des PZ-Projektes vorab mit dem öffentlichen PZ-Auftraggeber gesprochen und notfalls solange verhandelt, bis man sich auf eine Definition das anstehenden Problems einigen konnte, die in der bezahlbaren Zeit mit Aussicht auf Erfolg bearbeitet werden kann. Erst dann kann ein PZ-Projekt beginnen. Kritiker fürchten, dass durch eine Themenvorgabe die Souveränität der Teilnehmer zur Augenwischerei wird. Dienel antwortet, dass die genannten konkreten Gründe gegen eine freie Auswahl der Thematik sprechen. Um Planungszellen erfolgreich und unparteiisch arbeiten zu lassen, benötigen sie eine lange Vorbereitung. Das Thema kann also nicht einfach am ersten der vier Arbeitstage ausgewählt werden. Allerdings gesteht Dienel ein, dass später, wenn das Modell verstärkt genutzt werden wird, man durchaus auch einzelne „Themenfindungs-Planungszellen“ organisieren wird, die dann Vorschläge für die Definition von Aufgabenstellungen zu erarbeiten haben und das auch leisten werden.

Nach einem mehrstündigen Gespräch mit Professor Dienel beantwortet sich die Frage, ob die Utopie „Planungszelle“ realisierbar ist, fast von selbst: „Ob die möglich ist? Ja, warum nicht?“. Dann fährt Dienel fort: „Die Demokratie ist ein sehr gewagter Versuch, und was wir machen, ist ja ein Stück Realisierung der Demokratie“. Ein großes Stück sogar. Und die Frage der Nachfolge stellt sich der 82 Jährige nicht: „Die Zeit, einen Nachfolger zu suchen, habe ich nicht gehabt“. Aber Dienel macht sich um sein Projekt keine Sorgen: „Das werden Leute aufgreifen.“ Er hat nur den Weg geöffnet.

Berlin, den 26 Juni 2005