Portrait d'un pionnier

Peter Dienel: Un pionnier de 82 ans.

Par Antoine Vergne, doctorant à la Freie Universität Berlin.

“Je vais te montrer quelque chose” me dit le professeur Dienel en sortant un dépliant de la poche intérieure de sa veste. Il prend le papier et lit : “ si tu veux vivre une vie heureuse, donnes-toi un but à atteindre”. Albert Einstein.

“Tu vois” continue Dienel, “Albert Einstein avait raison”. Deux heures d'interview avec Peter Dienel suffisent à faire prendre à cette citation toute sa dimension. A 82 ans, il semble heureux et posé. Il poursuit son but : faire des « conseils citoyens » (Planungszelle) un outil de routine de la prise de décision en Allemagne, en Europe et dans le monde.

Peter Dienel a inventé l'outil « conseil citoyens » à l'époque ou il travaillait pour le bureau de planification du Land de Rhénanie-Westphalie. Durant son travail il fut choqué par le manque de vision des processus de prise de décision. Ces dernier restaient concentré sur des problèmes de court terme au lieu de prendre en compte des problèmes de long terme beaucoup plus urgents. Pour résoudre ce déficit, Peter Dienel a développé le concept des conseils citoyens.

La Planungszelle, en français le conseil citoyen, est un instrument de démocratie participative qui permet à des citoyennes et citoyens normaux de participer à la prise de décision politique. Le modèle développé est à la fois relativement simple et génial. Dienel le définit comme « un groupe de 25 citoyens-nes choisis par le biais d’un tirage au sort, libérés pour quatre jours de leurs obligations professionnelles, indemnisés et qui aidés par des experts doivent trouver une solution à un problème politique prédéfini et soluble ».

Les neufs éléments des conseils citoyens :

En partant de cette définition, il est possible de détailler les neufs éléments constituant les conseils citoyens. Le premier est le travail en équipe. Durant les quatre jours du CC les citoyens-nes travaillent en petits groupes de cinq personnes dont la composition change régulièrement. « L'obligation » de coopération avec tous les autres membres du groupe permet l'émergence d'une forte dynamique de groupe et génère un forte créativité. Le travail en groupe empêche aussi l'apparition de leaders d'opinions pouvant manipuler les participant-es.

La deuxième caractéristique du modèle est que les participants-es se voient confier le rôle d'experts et d'expertes. Ils doivent s'informer et prendre une décision mais ont toujours en tête qu'ils sont aussi des citoyens-nes qui devront vivre avec cette décision. Ils essaient donc de s'informer au maximum tout en restant objectif. A la fin de leur délibérations ils produisent un rapport citoyen qui présente leurs recommandations.

La troisième composante du modèle est le fait que les citoyens-nes sont rémunérés pour leur travail. Cette caractéristique est très liée à la précédente et différencie les conseils citoyens de la plupart des autres méthodes de démocratie participative. Les citoyens-nes sont payés pour leur expertise. Ils sont donc pris au sérieux et leur travail est considéré comme utile à la société. Le fait de payer les participants-es rapproche leur travail de celui des politiciens professionnels. De plus la rémunération permet d'attirer des couches de population qui ne participeraient pas sans cela.

Le quatrième élément important des conseils citoyens est que les participants-es sont libérés de leurs obligations familiales et professionnelles pendant les quatre jours que dure le conseil afin de pouvoir profiter pleinement de ces « vacances politiques » selon le mot de Dienel. Ainsi les personnes qui ont par exemple des enfants peuvent les laisser à une garderie organisée pour l'occasion.

Un autre élément central du modèle est la limitation temporelle du conseil. En effet celui ci ne dure pas plus de quatre jours. Ce format permet de s'assurer de la neutralité des participants-es qui n'ont pas le temps de développer des intérêts de groupe. Cette courte durée permet aussi de mettre en place le principe de rotation puisque plus de conseils peuvent être organisés et ainsi plus de citoyens-nes peuvent être impliqués. Comme le dit Peter dienel : « chacun gouverne et puis est gouverné ».

La sixième caractéristique des conseils réside dans la méthode de sélection des participants-es. Dès le début, Peter Dienel a opté pour le tirage au sort. Celui lui paraissait être : « la solution la plus raisonnable ». Ce mode de désignation semble certes original il n'en est pas moins génial. Il permet d'éviter la sur représentation d'intérêts organisés qui prend place lorssque des procédures comme l'élection ou la participation volontaire sont utilisées. De plus la sélection par tirage au sort permet d'atteindre une grande représentativité de la population et permet à des couches très diverses de la population de participer, des couches qui se tiennent normalement loin de la politique. Enfin, la sélection par tirage au sort est une traduction du principe d'égalité devant les charges publiques : chaque citoyenne et citoyen à la même chance d'être choisi pour prendre part à l'élaboration d'une décision politique.

le septième élément du modèle est que les recommandations sont formulées par des citoyens-nes qui ne sont pas choisis pour leur connaissance particulière mais parce que le problème posé concerne la « polis », c'est-à-dire tous les citoyens-nes qui sont considérés capables de « planifier leur environnement eux-mêmes » comme le dit Dienel.

Mais pour atteindre ce but, les participants-es ne sont pas laissés seuls. Ils reçoivent l'aide d'organisateurs et d'experts. Les organisateurs (une femme et un homme) sont chargés de mettre en place le conseil de de veiller à son bon déroulement. Ils sont responsable du côté matériel de la procédure et rédigent le rapport citoyen. Les experts quand à eux sont invités pour donner un « input » d'information et pour assister les citoyen-ne-s lors des délibérations. Il peuvent être questionnés par les participants-es et représentent les intérêts organisés au sein du conseil.

Enfin, lors d'un conseil citoyen le problème sur lequel les experts-es travaillent est prédéterminé. Les citoyen-ne-s ne peuvent pas décider de la question au cours du conseil. Cela est du au fait que chaque conseil doit être préparé, notamment pour intégrer et balancer tous les intérêts organisés, ce qui ne peut se faire en quatre jours. Il n'est en revanche pas exclu qu'un conseil citoyen soit organisé pour rechercher des thèmes possibles pour de futurs conseils citoyens.

Surmonter les obstacles et obtenir des résultats.

Ces neufs éléments, qui sont la marque de fabrique des conseils citoyens, se sont avérés, tout au long des 30 années de pratique, très efficaces. Cependant les premiers projets ne se sont pas déroulés sans problèmes. « durant la phase de test nous avons par exemple eu des problèmes pour organiser le déroulement des journées » dit Dienel. « L'idée des petits groupes par exemple ne nous est venue que plus tard » mais « notre procédure est maintenant bien rodé et standardisée ».

A compter au chapitre des débuts difficiles il faut aussi citer le dilemme posé par les propositions de l'industrie. Comme Dienel le dit : « au début, j'ai eu plusieurs opportunités de travailler pour l'industrie et d'organiser des conseils citoyens pour leur compte. Mais j'ai toujours refusé cette tentation parce que je pense que l'économie est déjà suffisamment dominante dans nos systèmes ». La conséquence de ce refus est que le pionner de la démocratie participative ne travaille que pour les institutions publiques. Cette attitude montre aussi que Peter Dienel inclut son travail dans un contexte plus large. « la démocratie représentative pure ne fonctionne plus depuis longtemps. Il faut lui trouver des solutions simples et bon marchés. L'une d'entre elles est le conseil citoyen ».

Dienel ne se souvient d'aucun moment difficile. Il était « convaincu de la justesse du projet depuis le début » et il le reste encore... « j'étais enivré par l'idée des conseils citoyens et je voulais a tout prix la faire avancer » ajoute-t-il. En formulant ces idées dans les années 70, Dienel avait 20 ans d'avance. Aujourd'hui, alors que la démocratie participative est sur toutes les bouches, il doit cependant continuer à lutter pour faire reconnaître son idée. Les conseils citoyens sont encore considérés comme des « objets politiques non identifiés ». Et ce malgré leur succès...

Quel bilan pour les conseils citoyens ?

Depuis 1978 plus de 300 conseils citoyens ont étés organisé, auxquels plus de 8000 citoyens-nes ont participé. Ce grand nombre permet de tirer une série d'observations empiriques sur les effets des conseils citoyens. Conséquences que Peter Dienel avait deja prévu dans son livre « die Planungszelle » paru en 1978. Les conseils citoyens ont des effets non seulement sur les participants-es mais aussi sur le système politique dans son ensemble.

Tout d'abord il est clair que les conseils citoyens permettent aux participants-es de jouer leur rôle « d'expert-citoyen », une fonction qui est de nos jours exclusivement réservée aux politiciens. Comme aime à le dire Dienel : « avec les conseils citoyens, la démocratie retrouve de l'éclat » en donnant le pouvoir aux citoyens-nes. Ils et elles voient qu'il est possible d'influencer la prise de décision politique. Qu'il est possible de donner informé en tant que citoyen-ne. « Je reçois des lettres de gens qui veulent continuer à participer, qui forment des associations citoyennes » commente Dienel. « Ils s'épanouissent ».

Un bon exemple de cet effet « d'activation » (empowerment) est celui de la série de conseils citoyens organisée à Hannovre en 1996. 300 citoyens-nes tirés au sort devaient réfléchir à l'aménagement du réseau de transports publics de l'agglomération. Après la consultation, environ 80 participants-es ont crée une association qui s'est donnée pour but de surveiller la bonne mise en oeuvre des recommandations des citoyens-nes. Cet effet des conseils citoyens montre que les êtres humains ne sont pas intrinsèquement passif mais bien qu'ils sont tenus passifs par le système représentatif actuel. Les conseils citoyens aident les citoyen-ne-s à réaliser qu'ils ont un pouvoir et qu'ils peuvent prendre des décisions politiques compétentes.

Un autre effet de la participation à un conseil citoyen est que les participants-es commencent à réfléchir à ce qu'est le bien commun. Par le fait qu'ils doivent coopérer avec des personnes d'origines sociales très différentes, afin de trouver une solution commune à un problème, les experts-citoyens apprennent à découvrir l'intérêt général au-delà de leurs intérêts propres.

Si l'on laisse le niveau des individus on remarque que les conseils citoyens ont aussi des effets intéressants au niveau macro social. Tout d'abord, Le tirage au sort permet mieux que tout autre mode de sélection d'obtenir « représentation représentative » de la population. Cette caractéristique sera ici démontrée grâce à un exemple concret : en 2001 fut organisé en Bavière une série de conseils citoyens impliquant 425 participants-es qui travaillèrent sur le problème de la protection du consommateur. De ces 425 experts-citoyens, 55% étaient des femmes. Cette proportion correspondait a peu près à celle de la totalité de la population bavaroise qui comprenait alors 52% de femmes. En revanche dans le parlement de Bavière seulement 26% des députés-es étaient des députées et au niveau fédéral cette proportion était de 20%. Le tirage au sort est donc un bon moyen d'obtenir un échantillon représentatif de la population lors de la prise de décision. Un moyen en tous les cas meilleurs que l'élection.

Un autre effet intéressant des conseils citoyens souligné par Dienel, est qu'ils permettent, sous certaines conditions, de résoudre les problèmes posés plus efficacement que d'autre procédures de prise de décision, notamment que la démocratie représentative. Un projet est ici particulièrement intéressant. Il démontre l’efficacité des conseils citoyens dans la régulation et la prévention des conflits. Il démontre aussi à quel point c’est un processus ou les intérêts particuliers sont éliminés. C’est celui de l’autoroute Urbina-Maltzaga au pays basque espagnol. Ce projet visait à la construction d’un tronçon d’autoroute très contesté mais considéré comme nécessaire par l’appareil politico-administratif. Le projet devait éviter la répétition du scénario catastrophique du tronçon « Leizaran » ou la route n’avait pu être construite qu’après de nombreuses manifestations, attentats contre le chantier et même plusieurs morts. Le nouveau troncon fut élaboré au sein d'une série de conseils citoyens, et construit sans aucun problème. Les conseils citoyens avaient joué leur rôle de dépassement des conflits, de compréhension mutuelle entre les citoyens-nes et l’administration, et de rationalisation des problèmes pour arriver à une solution sensée et acceptée par tous. « l'utilisation massive du modèle va entraîner l'émergence d'une culture politique totalement nouvelle » conclut Peter Dienel de manière convaincante.

Dienel et son oeuvre

Convaincant il l'est aussi quand il déclare : « Ce projet me prend tout mon temps. Mes enfants n'ont pas souvent vu leur père ». L'oeuvre de Dienel, ce sont les conseils citoyens et il y consacre toute son énergie au dépend de sa famille. Lorsque je demande s'il se voit comme un pionnier de la démocratie participative, il me répond : « je m'en fiche. Ce qui m'importe, c'est que les gens découvrent et utilisent les conseils citoyens. C'est un outil efficace ». Pour autant efficace qu'il paraisse, le conseil citoyen n'est pourtant pas sans critique. Trois points faibles sont régulièrement soulignés.

Tout d'abord il est considéré que les conseils citoyens coûtent cher. Un conseil coûte en effet jusqu'à 30 000 euros. Un projet comprenant 4 conseils coûte alors environ 120.000 €, un projet avec huit conseils jusqu'à 240.000 €. Pourtant, pour Dienel il faut relativiser ce coût en le mettant en relation avec celui des processus classiques de prise de décisions. Un petit calcul permettra d'illustrer cette idée. Pour l'exercice 2002, le parlement français à coûté 741 millions d'Euros (461 millions € pour l'assemblée nationale et 280 millions € pour le sénat). Durant cette période, il a adopté 122 lois. Avec 741 millions d'euros, on pourrait organiser pas moins de 24 700 conseils citoyens et l'on pourrait donc obtenir 24 700 décisions neutre et compétentes. Pas besoin de commenter plus...

Le nombre réduit de participants-es est aussi souvent critiqué. Il est vrai que peu de personnes peuvent participer à chaque conseil. Mais combien participent dans les processus actuels. Encore une fois, « il faut comparer ce qui est comparable » soutient Dienel. De plus dans un conseil citoyen il n'y a pas que les personnes tirées au sort qui participent, les représentants des intérêts organisé ont aussi le droit de parole lors de la phase de préparation. Ils peuvent venir de manière volontaire, présenter leur point de vue et participer aux conseils citoyens en tant qu'experts.

Au final, quel que soit les arguments portés, les critiques demeurent. Cela est dû au modèle lui-même mais aussi, et peut-être majoritairement, au fait que le système représentatif en place ne peut qu'avoir peur de ces innovations qui le mettent en danger. C'est pourquoi ses tenants tentent sans relâche de critiquer la démocratie participative en mettant en avant tous ses défauts supposés. Malgré tout cela, le professeur Dienel croit fermement au futur des conseils citoyens et il ne s'intéresse que peu au passé : je n'ai accordé aucune importance à l'auto-documentation. Je pense à demain ... quand des milliers de conseils citoyens seront organisés chaque années auxquels des millions d'êtres humains participeront ». Au final la question de savoir si « l'utopie dienelienne » est possible trouve une réponse logique dans la bouche de ce pionnier : « si elle est possible ? Pourquoi pas ? ... la démocratie est une grande aventure, et ce que nous devons faire, c'est ajouter notre pièce à l'édifice ». Plus qu'une pièce, les conseils citoyens sont une pierre d'angle de la démocratie participative. Quant à la question de savoir qui reprendra le flambeau, elle n'intéresse pas Dienel : « je n'ai pas le temps de chercher un successeur » dit-il. Mais il ne s'inquiète pas : « Il va y avoir des gens qui prendrons le relais. Peut-être toi d'ailleurs ? ».

Bonne question... Il a ouvert tant de chemins. Peut-être y en a-t-il un pour moi ?

Berlin, le 21 octobre 2005.

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